澳洲離岸羈留政策簡史

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聯邦參眾兩院在2019年2月通過《難民醫療法案》，總理莫理遜其後宣佈重開聖誕島離岸羈留中心，引起政界抨擊。余睿章在今集「時事百寶箱」為大家回顧澳洲離岸羈留政策的歷史。

雪梨大學移民法律專家克羅克（Mary Crock）

向SBS新聞表示，澳洲的離岸羈留政策可追溯至1960年代。她說：「設立馬努斯島羈留中心的主要目的，是為接收印尼東部西巴布亞省的難民。此外，在某程度上，澳洲是在越南戰爭後就已實施離岸羈留政策、在東南亞地區設置羈留中心，用以在澳洲境外審批移民申請，並以有系統及有秩序的方式將他們安置。」1992年，屬於工黨的前總理基廷（Paul Keating）首次提出針對「非法抵埗移民」的強制性羈留措施；時任移民部長漢德（Gerry Hand）表示：「政府希望發出明確的訊息是，抵達澳洲境內並不代表能正式移民澳洲及被容許進入澳洲這個社區。」

An Australian navy ship sails near the the Tampa in 2001. Source: AAP

澳洲離岸羈留的政策在2011年引起全國以至全球關注。在當年大選前，一艘挪威貨輪「坦帕號」（MV Tampa）由海上救起433名尋求庇護者，但被時任何華德（John Howard）政府阻止進入。經過數星期的媒體報導及等待，澳洲政府派出海軍船隻將這批尋求庇護者運往瑙魯島，進行拘留及審批。其後，時任總理何華德引入一項名為「太平洋解決方案」（Pacific Solution）的措施，將所有乘船抵達澳洲的尋求庇護者，羈留在瑙魯和馬努斯島，並審批其庇護申請。同時，當局亦在澳洲距離印尼350公里的一個領土聖誕島（Christmas Island）設置另一個難民羈留中心；但政府將聖誕島由澳洲的「移民區」中剔除出來，意味抵達當地的人士不能申請難民身份。

莫理遜重開聖誕島羈留中心行政郡指島上沒有適合裝備

Christmas Island, Nauru and Manus on the map

Source: SBS News

2007年，在何華德政府失去執政地位之時，由印尼前往澳洲的難民船隻數量出現急跌，而各離岸羈留中心亦已再沒有等待審批的難民。另一方面，贏得總理地位的工黨陸克文（Kevin Rudd）廢除了「太平洋解決方案」，並承諾採取一個「強硬但公平」的邊境安全政策。時任移民部長艾雲斯（Chris Evans）表示，是時候採取一個更富同情心的策略。他說：「工黨不認為，透過不人道的手段及以長期羈留懲罰非法入境者，是一個有效或文明的舉動。」但隨後數年，抵達澳洲的難民船隻錄得大幅上升；根據國會文件的記錄，2007-08年度乘船抵達澳洲的尋求庇護者人數只有25人，數字在2009-10年度已飆升至超過五千人。

吉拉德（Julia Gillard）在2010年推翻陸克文成為總理，並與馬來西亞達成一項「難民交換」協議，透過接收身處馬來西亞難民營的4,000名難民，以換取馬來西亞接收800名抵達澳洲的尋求庇護者；但建議遭到最高法院推翻。面對極大的政治壓力及越來越多尋求庇護者抵境，吉拉德在2012年宣佈，政府將恢復離岸審批難民申請。2013年，重奪總理職位的陸克文宣佈，所有乘船抵達澳洲的尋求庇護者將永遠不能在澳洲定居。根據兩黨聯盟的資料，工黨陸克文及吉拉德的執政時期，有超過五萬人抵達離岸羈留中心，亦有至少1,200人不幸墮海遇溺死亡。

艾保德在2013年成為總理後，政府針對經由船隻抵達的難民採取更為強硬的政策，並實行「主權邊界行動」（Operation Sovereign Borders），由時任移民部長莫理遜（Scott Morrison）及其後接任的達頓（Peter Dutton）確切執行。兩黨聯盟政府採取「零容忍」的政策重點，採取船隻遣返、離岸羈留及審批程序、永遠不能定居澳洲的政策，甚至嚴格控制有關難民抵達澳洲的訊息。自此，抵達澳洲的船隻數量錄得下降。艾保德在2015年表示：「政府得以挽救數以千計可能會在海上溺死的生命，這是一項極為重大的成功。」其後，艾保德的繼任人、前總理譚保（Malcolm Turnbull）及莫理遜均繼續沿用這個政策。

2016年，時任總理譚保公佈一項與時任美國總統奧巴馬達成的難民安置協議，美國將會接收1,250名在馬努斯島和瑙魯島的難民，而澳洲則將安置中美洲難民作為交換條件。特朗普在2017年接任美國總統職位後，曾經以「愚蠢」形容該項協議；在一段遭洩露的通話記錄中，上任後首次與譚保進行電話通話的特朗普質問，這些前往美國的難民會否令2013年美國波士頓炸彈恐襲再次發生。但特朗普最後都履行協議中的承諾，接收超過500名難民。澳洲政府在2017年關閉馬努斯島離岸羈留中心，但仍有600名難民在當地一個主要城鎮洛倫高（Lorengau）居住；而聖誕島拘留中心亦在2018年12月關閉。在艾保德、譚保、莫理遜執政時期，乘船抵達的難民人數降至約1,200人。

但回顧過去，移民法律專家克羅克表示，沒有證據指明離岸審批難民申請的措施，得以成功阻止尋求庇護者前往澳洲。她說：「根據統計數字，成功阻止船隻前來澳洲的措施，並非離岸羈留政策，而是船隻遣返的策略。」

A boat carrying asylum seekers arrives at Christmas Island on in 2012. Source: AAP

話雖如此，仍然滯留在馬努斯島及瑙魯島的難民的狀況，卻依然繼續受到國內及國際社會關注。2014年，馬努斯島羈留中心發生騷亂，一名來自伊朗的尋求庇護者巴拉蒂（Reza Barati）死亡。有消息其後指出，巴布亞新幾內亞當地民眾、防暴警察甚至在羈留中心駐守的保安人員，當時入侵羈留中心並毆打在羈留中心內的難民。同樣是2014年，馬努斯島一名來自伊朗的24歲尋求庇護者卡扎伊（Hamid Khazaei）身體不適，被轉送至澳洲接受治療但最終證實不治；死因報告揭露，若其腿部出現的細菌感染得到及早治療，他本應可避免一死。

除此以外，媒體近年亦不斷刊登出長期被拘留在離岸羈留中心的兒童的照片，以及難民自殺的消息。移民法律專家克羅克說：「大眾越來越關注離岸羈留措施所造成的人道問題及經濟成本。澳洲在離岸羈留所花費的公帑，較美國總統特朗普希望興建美墨邊境圍牆的所需成本（50億美元）更高。」雖然難民權益倡議團體不斷對政府施加壓力，促成國會在2019年2月通過難民醫療轉移法案，要求將被羈留在瑙魯島或馬努斯島的尋求庇護者，轉送到澳洲大陸進行「健康或精神健康評估或治療」，但莫理遜兩黨聯盟政府則隨即宣佈重新開啟聖誕島離岸羈留中心，目的是為「防範大量尋求庇護者透過乘搭船隻湧入澳洲」。